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关于《档案法》修改的几个问题

作者:admin 日期:2004-9-20 15:22:55 人气: 标签:
导读:

 关于《档案法》修改的几个问题

 

泉州市档案局 詹金水

 

《中华人民共和国档案法》是我国档案工作的基本法,是我国档案事业存在和发展的法律保障。从整体上讲,它是一部好法。好在哪里?好在它法定了档案工作的机构、人员、职责、经费和设施,法定了档案现代化管理和开放利用,明确了法律责任和奖惩,从法规、行政、教育和经济等方面确保档案的完整、齐全和有效利用。但是,它又是一部软法,软在何处?软在它所列的违法行为不好追究法律责任,甚至无法追究。《实施办法》,既没有办法,也不好实施,无法操作。《档案法》软,《实施办法》更软,软上加软。软在档案行政管理部门没有处罚权,只有建议权,因此,档案工作有法也是没有办法。法定的档案机构可以由地方党委和政府随意撤销,档案执法部门无权干预,有的“长官”还说不准你们干预;法定的经费可多可少,可有可无,没个标准,长期紧缺,有的一年才二千元,还不够买二三套档案箱,档案管理现代化岂不纸上谈兵?文件归档与否也随长官意志,可存可毁,可有可无,可占为已有,拿他没有办法,至今只有一个执法通知书,限期改正,你限期,我不改正,你又有什么办法?档案损失了,虽法定“责令赔偿”,但没有赔偿办法,更谈不上罚款。

因此档案法急需修改。修什么,改什么?修,就是在好的地方给予肯定、巩固、完善,修得好上加好;改,就是在软的地方改硬,把没有尺寸的法律改为有尺寸、可操作的法律。所谓法律,就是用政权的力量强制执行的规则。我们的法律体现无产阶级和人民群众的意志和利益。没有规矩不成方圆,没有质和量的界限不成律令、条规。法律是准绳,条规就是法的条条框框。江泽民同志曾深情地说:“档案工作非常重要,非常重要!”“要加强档案立法工作”,要用尊严的《档案法》来保障,“使我们在档案工作方面有一个依据和准绳。”

国家档案局提出了《档案法》修改稿,这个修改二稿也不尽人意,没有充分反映广大档案工作者的意愿,还有许多需要修改的地方。因本人的能力和水平有限,仅就三个问题谈点意见,作为档案学术探讨。

一、档案机构及其职责问题(第二章)

1、档案的行政管理机构问题(第六条)

这在《档案法》里已铁定下来,但是全国不少地方撤销了,出现了许多新的“模式”。那么,档案法的有关条文,要不要修改。我认为正确的法律条文不要轻易修改,特别是关于档案机构的条文,更不能随意改动。否则,法定机构就要变成非法机构。档案机构,特别是档案行政管理机构,如果不用基本法铁定下来,就会处于风雨飘摇之中,每次机构改革,都会受到折腾,这是历史的基本经验和深刻而严重的教训。198794日,国家档案局局长韩毓虎同志受国务院的委托,就《档案法》(草案)向全国人大常委会所作的郑重说明中特别强调指出:“关于档案机构和职责问题。草案第二章作了专门而简要的规定。这是由于长期以来我国各级档案机构都是处于一种极不稳定的状态,建国以来,经过党中央、国务院多次发布文件,各地档案机构才陆续建立起来,但每次一遇到精简机构,各地几乎都把档案机构作为精简对象而被撤销。特别是省以下市、县一级更是如此,建了撤,撤了建,翻来覆去折腾,把大部分精力和时间都有耗费在这上面。其结果是全国档案工作困难重重,无法顺利展开。而且使党和国家大量珍贵历史档案和现行档案,经常处于无法管理而招致毁灭或散失,档案干部队伍难以稳定。因此,我们认为,档案工作作为一项新兴事业,在当前还没有引起人们普遍认识和重视的情况下,很有必要对各级档案机构和职责,在档案法中作些相应的规定。这样做,……主要目的是为了维护各地目前现有的档案机构,不再被误认为不必要存在而予撤销。这也是全国广大档案干部和学术界最为关心的殷切愿望和要求。”这段话,语重心长,切中要害,说出了国务院的意见,道出全国广大档案人员的心声。因此,档案机构被全国人大常委会所确认,国家用基本法肯定下来。在这次全国机构改革中,又出现了档案机构的危机,不少地方档案的法定机构被撤并,出现了违反档案法的许多“模式”,有的档案局、馆含在党委、政府办公室底下,有的并入党史、方志部门,五花八门。我省档案行政管理机构也成了事业单位,只保留局的一个牌子,是否有点名存实亡之感,这点也不好妄加评论。我和晋江的彭国胜局长曾在1992年全省档案工作会议上提出了档案工作的契机和危机问题,引起了省局领导的重视,我在省档案学会第三次会员代表大会的祝词中也重提维护档案法定机构这个问题,获得与会全体同志热烈掌声。现在这个问题已严重摆在我们面前,摆在各级党委和政府的议事日程上来了。我们应有明确的态度,应该维护国家档案法的尊严,维护档案法关于档案机构和职责的神圣规定,自上而下和自下而上地向各级党委和政府宣讲档案法,大声疾呼,以增强领导的法律意识和法制观念,呈请他们严格执行档案法。对待档案机构问题应当提到是遵守或是违反国家法律这个高度来认识。我们能否来个逻辑推理:档案行政管理机构是法定的,在档案法的这个条文未改变之前,谁把这个机构撤销了,谁就违反了这条法律,是否就构成违法行为。我们档案执法部门如果不便起诉,是否可以聘请律师代为起诉,追究法律责任。这是否属于我们行政执法范围和首要任务。法律很多,档案工作不起眼,档案法也不很起眼。有些党委和政府忘记了这个法律,不懂得档案机构是法定的。有的也可能认为你即便是法定的,我也可以把它改变。基于这种状态,即便不好追究法律责任,是否可以理直气壮地宣讲档案法的尊严和神圣。我们一直叫喊依法治档,如果没有档案行政主管部门这根本的一条,就没有依法治档的主体,依法治档岂不成了一句空话。

2、档案馆的设立问题(第八条)

这在修改稿中,没有修改的条文。我感到《档案法》中“县以上地方各级各类档案馆”这一提法不妥,主要是各类档案馆的设置问题。中央一级,应强调综合馆和专业馆都加强发展,并驾齐驱,百业俱兴。但是,在省级,特别是地、县一级,则应着重强调加强和发展国家综合档案馆,各类专业档案馆少设为宜。除了按国务院批准的《科学技术档案工作条例》里规定的“大中城市应当建立城市基本建设档案馆”之外,不设其他专业馆,只设各类档案室。否则,各类专业档案馆林立,势必削弱国家综合档案馆,“馆将不馆”。最终综合不了,成了党政文书档案的专业馆。这同《档案法》中规定的“统一领导,分级管理的原则”相悖,国家的财力、人力也不允许,因此建议改为“地县宜设国家综合档案馆,集中统一地管理各门类档案,除大中城市设城建档案馆外,不设其他专业档案馆”。我的这一建议,没有削弱城建档案馆的意思,他们还要巩固发展,我们还要同他们互助合作,友好往来,共同进步。但是,是否得罪了土地、公安等专业档案馆。其实,地、县一级按中央两办颁发的《机关档案工作条例》的规定,加强和发展专业或综合档案室,定期向国家综合档案馆移交档案,既节约档案库房,也节省人力和经费,也是好事。这一点,应该得到有关主管部门的理解、支持,加强对专业档案室的管理。

二、档案人员的职责和权益问题(第九条)

《档案法》上写明档案人员的职责、纪律和要求,这很好。但应增加档案人员权益的条文。义务与权利相统一,责权利相一致。党章、宪法、统计法、森林法等一概如此,档案法也不能例外,不能光有义务没有权利。这对默默无闻的档案人员更加需要,党和国家领导人多次谈到关心档案人员的工作和生活,以事业留队,感情留人,政策留心,稳定和发展档案干部队伍。我们现在应进一步提出以法律留人。政策是党的生命,国家兴旺发达的法宝。农村联产承包责任制的政策,给农民带来实惠,联产联心,创造了农业大发展的奇迹。古代帝王将相雇用食客、谋士也采用“出有车、食有鱼”的政策,结果,人才脱颖而出。我们应当维护档案人员的权益,保障他们依法治档和合法劳动,以调动他们的社会主义积极性。我们应该利用法律武器给档案人员基本权益以确实的保障。否则,档案人员长期从事这个“不起眼”的重要工作,从事不易被人重视的重要事业,确实很容易被人忽视、轻视和遗忘,特别是容易被领导忽视,被社会遗忘在历史的故纸堆里。固然,档案人员要用自己的工作效益来引起人们的重视,来体现档案人员的人生价值;但是,档案工作的价值和作用,不仅仅停留在“急功近利”上,它“利在当今,功及未来”,它具有深远的历史意义。我们所做的工作有的要在遥远的未来才能充分体现出来。我们要从人类历史发展的长河这个高度来看待档案工作的作用。档案工作的作用具有深远的历史性和默默的潜在性。它应一定的环境、条件和需要而发挥,不可能马上发挥,也不可能天天发挥。平时巍巍大山被云雾环绕,不见庐山真面目,待到天高气爽时,偶尔露峥嵘。因此,珍贵的档案保护好了,就是一大贡献;用好,贡献更大。我党早期的档案员在上海保存的党中央的档案文件,当时,藏在敌占区,几十年没有发挥作用,到解放后才迁入中央档案馆。其价值和作用是到解放后乃至遥远的将来才逐步发挥出来。西汉太史令司马迁管档案写《史记》,其巨大作用是在他死后好多年才显示出来。鉴于档案工作的这一突出特点和档案人员工作、生活清苦的现状,急需写明档案人员的权益问题,从法律上给以确实的保障。建议写上“档案机构和档案人员有依法独立行使档案管理、检查、监督和对违反档案法行为追究法律责任的职权,不受侵犯。同时,档案人员有权:(1)参加和保障国家档案完整与安全的工作。以档案工作人员的身份持证参加各级党和政府重要活动,参加重点工程和重要设备的验收,参加新型产品和重大科技成果的鉴定,以指导和收集档案;(2)要求和监督有关单位和人员依法移交和归还档案;(3)接受档案专业教育和评聘档案专业技术职务;(4)从事档案管理,接触有毒害药物而受到劳动保护”。

在这里,我们应当强调三条:(1)以档案人员的身份持证参加各种重要活动,现场指导和收集档案,从档案的形成抓起,才能确保档案的完整。记者可以参加各项工作活动,采访新闻,我们为什么不能到现场去指导和收集档案?(2)档案行政机构及其执法人员有权对违反档案法的行为追究法律责任。(3)档案人员在劳动中接触有毒有害药物,应当受到特别保护,而且刻不容缓。

三、法律责任问题(第五章)

应注意这章的章目和奖惩级别问题。

1、章目问题建议把“法律责任”改为“法律责任和奖惩”。因为法律责任与惩罚直接有关,而负法律责任与受奖励虽有联系,但终究是两码事。修改稿中把奖励移入此章,则应在章目上标明。

2、奖励级别问题

《档案法》中强调“由各级人民政府给予奖励”,在修改稿中却加上“或者档案行政管理部门、所在单位给予适当的表彰和奖励”。这就明显降低了奖励的级别。关键在于“或者”二字,《实施办法》中写的是“各级人民政府、各级档案行政管理部门以及有关单位,应当给予奖励”。三者用顿号和“以及”并列。修改稿用“或者”就错了。因为“或者”是表示选择关系的连词,既可选择政府奖励,又可选择档案局和有关单位奖励。有的地方政府领导就有理由把奖励之事全部推给档案局和本单位。我们自己给他们提供了可供选择的法律依据。同时政府奖励,尤其是省、地政府奖励,即便是一纸公文,也重如泰山。档案局无力重奖,一张奖状,含金量不高。当然国家档案局的奖励另当别论,它可增资一个档次,又可名扬天下。但是名额有限,五年一个省才一名,难得得很哪!一次,不可能奖千军万马。至于本单位的奖励也要,但终归名气小。也不能改为“所在单位”,还是“有关单位”好,这包含本单位、主管单位、甚至赞助单位。档案员提供档案为有关单位和全社会服务,理应得到奖赏,为此应当建立档案事业的奖励基金。总之,首先应当强调各级政府的奖励,同时,各级档案行政部门和有关单位也来奖励,把“或者”改为“和”,大家都来奖赏,使档案先进工作者受到国家和全社会的尊重。无名英雄榜上有名,名扬四海。江总书记指出:“做档案工作的同志,是兢兢业业、默默无闻地在那里工作,象我刚才看到的,在档案库里面,那些搞保管的同志,几十年如一日兢兢业业地工作,没有多少人知道他们。但是,他们所做的工作的效果,给社会带来的利益是不可估量的”,“要引起各个方面对档案工作者的重视,要尊重他们的劳动”。

3、奖励的名目和等级

出头露面的英雄可贵,默默耕耘的“无名英雄”更加难能可贵。业绩显著,应当重奖。比照其他行业,万元也不算多。《档案法》没写明奖励的等级,修改稿只写轻奖:“适当的表彰和奖励”。适当不适当,很难说。档案人员无私奉献,还受毒药毒害,重奖重赏也适当,绝不过分,“适当”二字易被人理解为“一些”,“一点点”,适可而止嘛!同时“适当的表彰”这个词组搭配不适当。习惯没有这种说法。奖励有适当的说法,表彰没有适当不适当,习惯称“大力表彰”,对默默无闻的档案人员更应大力表彰。如果没有钱重奖,那么在各种会议上、文件上、报刊上、电视上、广播上大力表彰也好。江泽民同志建议:“新闻界也要报道兢兢业业地为档案事业工作的先进人物”。如果我们连“大力表彰”也做不到,那么,也不要降低到“适当表彰”的程度,起码把“适当”二字删掉。应该在《实施办法》中写明奖励的名目和等级。名目应有“档案先进工作者”、“省一级档案先进工作者”、“国家特级档案工作者”,还有一、二、三等功和一、二、三等奖,等等。妇女有“三八”红旗手,青年有“新长征突击手”,教师有“特级教师”,军队有“特级英雄”,职工有“劳动模范”,我们也应树立个高贵的荣誉称号,为档案人员所向往,为社会所尊重。同时,档案先进人物在国家级、省级劳模的光荣榜上,也有芳名。这样,外面的世界虽然精彩,我们呆在档案馆里也很实在,一点也不感到无奈。

4、惩罚问题

这是体现法律权威和效力的一个关键问题。《档案法》规定“县以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门”对违法行为有行政处分、经济赔偿、罚款和追究刑事责任等职权。但是《实施办法》中变成档案部门无权、也无法实施,只有建议权。建议权算什么,简直拿他没有办法。当然,我们档案行政管理机关不是直接去抓人,去开除人,也不能趁机去乱罚款,乱收费。但是,档案法主要执法机关仅有建议权,这是远远不够的。参照《森林法》、《统计法》和交通等法规的赔偿和罚款办法,档案部门应有权直接办理,起码有决定权,有标准,按标准执行,单处、并罚都可以。有权追究单位法人代表和直接责任人的法律责任。“倒卖”、“盗窃”、“非法携运出境”等由工商、海关,公安部门查处,我们也应有参与权。至于政纪处分,不但有建议权,而且有监督权。修改稿中加上主管政纪处分的“有关单位经核实后应当接受”,这样才有了实施的法律保障。属党纪处分的,档案行政部门也可建议和监督党纪部门办理。至于追究刑事责任,主要提交司法部门办理。但是,档案部门也要协力追究,应有起诉权和监督权。总之,涉及档案违法之事,档案行政管理部门应当管,不仅仅是过问、建议而已,而应当要负责查处。档案主管部门不管,谁管?当然,我们要严格按照法律程序办事。

我经过一番思考,提出这三点不成熟的意见,仅供领导和同志们参考。若有可取之处,也聊以自慰;不妥之处,敬请批评、指教;若被授予右字号的帽子的奖赏,不胜光荣之至!

参考文献:

1、《档案法》及其《实施办法》以及《修改稿(二稿)》

2、江泽民同志关于《切实加强档案工作,为社会主义现代化建设事业服务》的重要讲话

3、韩毓虎同志关于《档案法》(草案)的说明

4、中办、国办印发《机关档案工作条例》(厅发[198364号文)

5、《江泽民总书记视察西藏自治区档案馆》(《档案工作》1990年第10期)

6、毛泽东“《经济问题与财政问题》(《延安解放社会》1944年版)

[注:原刊《福建档案》1995年第6期,本文为福建省档案学会第三次全省档案学术讨论优秀论文,被收入《福建省档案学优秀论文选编》,1995518日获中国档案学会档案学优秀成果三等奖。]

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